ILO-Konvention 169 - Ratifizierung jetzt!

infoe-Tagung fordert Bundesregierung zum Handeln auf Das Übereinkommen Nr. 169 der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) ist das einzige internationale Vertragswerk, das einen gültigen umfassenden und verbindlichen völkerrechtlichen Rahmen für die Rechte indigener Völker setzt. Während die internationale UN-Dekade der Indigenen Völker in diesem Jahr zu ihrem Abschluss kommt, hat die Bundesregierung ihre Absichtserklärung, dem Übereinkommen beizutreten bis heute nicht erfüllt. Vor diesem Hintergrund unternahmen infoe und die Evangelische Akademie Iserlohn vom 17. bis 19 Oktober 2003 mit einer hochkarätig besetzten Tagung einen neuen Anlauf, die Regierungskoalition zur Umsetzung dieses Versprechens zu drängen. Auch wenn der Ausgang der Kampagne ungewiss bleibt, so konnte durch die Iserlohner Tagung ein überraschend breites Bündnis ins Leben gerufen werden. Nach Iserlohn waren nationale und internationale Redner angereist, darunter indigene Experten, Bundestagsabgeordnete, Völkerrechtler, Vertreter der ILO selbst, des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit, des Deutschen Gewerkschaftsbunds und kirchlicher Hilfswerke. An Nichtregierungsorganisationen waren u.a. amnesty international, die Gesellschaft für bedrohte Völker, WEED, Urgewald, das Klimabündnis, Arbeitskreis Indianer Heute vertreten. Aus sehr unterschiedlichen Perspektiven brachten die anwesenden Vertreter indigener Völker Argumente für einen Beitritt Deutschlands zum Übereinkommen 169 vor. Für Amilcar Pop, Maya-Q’echi-Vertreter, Jurist und Anwalt aus Guatemala stellt die Ratifizierung der Konvention durch die guatemaltekische Regierung im Jahr 1996 einen wesentlichen Schritt zur Demokratisierung des mehrheitlich von Indígenas bewohnten und von einem der der längsten und blutigsten Kriege in der jüngeren Geschichte Lateinamerikas zerrissenen Landes dar. Bis heute leiden die indigenen Völker Guatemalas an den Folgen des 1995 durch ein Friedensabkommen beendeten Konflikts. Eine Ratifizierung der Konvention durch Deutschland würde, so Amilcar Pop, deren Bedeutung in Guatemala stärken und ihre Umsetzung, insbesondere auch im juristischen Sektor Guatemalas, bestärken. Als Vertreter des Asian Indigenous and Tribal Peoples Network mit Sitz in Neu Delhi, argumentierte Suhas Chakma, selbst Angehöriger des Volkes der Chakma aus Bangladesh, aus einer anderen Perspektive, denn bisher hat im asiatisch-pazifischen Raum kein Staat außer Fidschi die Konvention ratifiziert. Viele Regierungen bestreiten die bloße Existenz indigener Völker innerhalb ihrer Landesgrenzen. Ein Beitritt der Bundesrepublik zum Übereinkommen würde die internationale Akzeptanz der darin enthaltenen Menschenrechtsnormen weltweit stärken. Suhas Chakma stellte die Frage, warum sich Deutschland mit der Ratifizierung dieser Konvention schwerer tue, als mit anderen, die Deutschland bereits ratifiziert hat, wie beispielsweise der Kinderrechtekonvention. Der Völkerrechtler René Kuppe von der Universität Wien stellte die Konvention 169 in den Kontext internationaler Entwicklungen, insbesondere innerhalb des Systems der Vereinten Nationen. So zeige ein Vergleich der Konvention mit dem Vorgängerdokument, dem Übereinkommen 107 aus dem Jahre 1957 einen deutlichen Paradigmenwechsel auf. Bestand das erklärte Ziel des alten Übereinkommens noch in Integration und Assimilation durch die Mehrheitsgesellschaft, so setze das neue Dokument an seine Stelle den Respekt vor Kulturen und Bestrebungen indigener Völker, deren Institutionen und Rechtsnormen ein eigenständiger Wert zuerkannt werde. Im Vergleich zum Deklarationsentwurf der Vereinten Nationen über die Rechte indigener Völker weise die Konvention 169 dagegen Schwächen auf. Insbesondere würden die im internationalen Recht mit dem Begriff „Völker“ verbundenen Rechtsansprüche (wie etwa das Selbstbestimmungsrecht) ausdrücklich ausgeschlossen und unfreiwillige Umsiedlung bleibe unter bestimmten Bedingungen zulässig. Der entscheidende Vorteil der Konvention liege jedoch darin, dass sie ein völkerrechtlich verbindliches Instrument darstellt, das von den Unterzeichnerstaaten in nationales Recht umzusetzen ist und dessen Einhaltung durch die Kontrollmechanismen der ILO überwacht wird. Theodor Rathgeber, langjähriger Mitarbeiter von GfbV und Adivasi-Koordination, zeichnete den bisherigen Verlauf der Debatte in Deutschland nach. Er hob die Bedeutung der Konvention im internationalen Kontext hervor, die in der Prägung internationaler Standards und Normsysteme zum Schutz indigener Völker bestehe und verwies auf den formulieren Anspruch deutscher Menschenrechtspolitik, internationale Mindeststandards stärken zu wollen. Die Kohl-Regierung begründete 1992 ihre ablehnende Haltung zur Ratifizierung mit der Feststellung, dass es in Deutschland keine indigenen Völker gebe sodass für die Konvention kein Anwendungsbereich bestehe. In dieser Frage schien die rot-grüne Koalition zunächst anderer Ansicht zu sein, sodass es zu mehreren Ressortbesprechungen mit den relevanten Ministerien kam, die schließlich in eine Interpretationsanfrage an die ILO mündeten. Die Antwort der ILO nahm zwei Jahre in Anspruch und kam zu der überraschenden Feststellung, dass in Deutschland zwar keine indigenen Völker lebten, möglicherweise aber Sinti und Roma als „in Stämmen lebend“ betrachtet werden könnten. Die Definitionsmacht liegt jedoch laut ILO beim jeweiligen Staat. Mit dieser Aussage wurden vor allem die Pferde im Innenministerium scheu gemacht und es kam zu einer zweiten Interpretationsanfrage im Herbst 2002 deren Antwort bis heute aussteht. Dennoch forderte der Bundestag im Dezember 2002 mit den Stimmern der rot-grünen Koalition die Bundesregierung auf, die Konvention zu ratifizieren. Damit schlossen sich die Paramentarier einem ähnlichen Votum des EU-Parlament an. Dietrich Willers, Referatsleiter im Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit erklärte, dass es die Position der Bundesregierung zur Frage der Ratifizierung der Konvention nicht gebe und weiterer Klärungsbedarf bestehe. Man müsse sicher gehen, dass eine Konvention auch im Einklang mit bestehendem deutschem Recht steht und dass Deutschland, die möglichen Forderungen, die sich aus der Ratifizierung ergeben können, auch erfüllen kann. Zur Begründung verwies Willers auf mögliche Folgeansprüche der Sinti und Roma. Den im Publikum aufgekommenen Verdacht einer Verschleppungstaktik wies der Referatsleiter weit von sich. Marcelo Castro-Fox von der Internationalen Arbeitsorganisation in Genf erläuterte die Drei-Parteien-Struktur der „Internationalen Arbeitskonferenz“, des wichtigsten Gremiums der Organisation, dem pro Land zwei Regierungsvertreter sowie je ein Arbeitnehmer- und ein Arbeitsgebervertreter angehören. Bei der Erarbeitung der von den Regierungen vorzulegenden nationalen Rechenschaftsberichte über die Implementierung der ILO-Übereinkommen sind die Verbände von Arbeitgebern und -nehmern zu berücksichtigen. Auf diese Verbände zuzugehen ist für indigene Organisationen daher eine Option, ihren Anliegen in den staatlichen Berichten Gehör zu verschaffen. Zudem können sie ihre eigenen Stellungnahmen direkt an die ILO schicken, so dass sie unter Umständen vom zuständigen Komitee berücksichtigt werden und direkte Anfragen an die betroffene Regierung nach sich ziehen können. Castro-Fox gab jedoch zu bedenken, dass die Kontrollmechanismen der ILO in Bezug auf die Konvention 169 gestärkt werden müssten. Ein Schwachpunkt der Konvention liege in der geringen Zahl ihrer Ratifizierungen und eine breitere Anerkennung der Konvention durch mehr Länder, würde der Konvention mehr Gewicht verleihen. Für Burkhard von Seggern vom Deutschen Gewerkschaftsbund besteht ein grundsätzliches Problem im Widerspruch zwischen der Freiwilligkeit der Ratifizierung von Konventionen und der Universalität von Rechtsnormen. Er sprach in diesem Zusammenhang die Frage der Hierarchie im Völkerrecht an und verwies auf die Wiener Menschenrechtskonferenz 1993, laut derer sich Völkerrecht ius cogens, also „zwingendes Völkerrecht“ wie z.B. das Sklavereiverbot, gegenüber allen anderen Rechtsnormen durchsetzen müsse. Beispielsweise könnten die Rechte eines indigenen Volkes oder einer Gemeinschaft, die im Zuge eines Staudamm-Projektes umgesiedelt werden soll, nur dann wirksam berücksichtigt werden, wenn sie über den relevanten Handels- und Investitionsabkommen stünden. Dass die Konvention überwiegend Kollektivrechte beschreibt, stelle für die Gewerkschaften kein Problem dar. Die ILO-Konvention 169 sei ein Produkt der Arbeiterbewegung, die das Konzept der Gruppenrechte möglicherweise ursprünglich hervorgebracht habe. Andreas Selmeci, Leiter des Menschenrechtsreferats beim Diakonischen Werk/Brot für die Welt für die Welt betonte, dass indigene Völker zu den am meisten marginalisierten und ärmsten Gruppen der Welt gehörten. Die Evangelische Kirche unterstütze indigene Interessen vor allem in ihren Lateinamerikaprogrammen. Brot für die Welt befürworte einen Beitritt durch Deutschland und wolle aktiv an einem Kampagnenbündnis mitwirken. Als bislang einziges europäisches Land ohne indigene Völker auf ihrem Gebiet sind die Niederlande 1998 dem Übereinkommen beigetreten, so Leo van der Vlist vom Amsterdamer Nederlands Centrum voor Inheemse Volken. Der Menschenrechtler wusste weiter zu berichten, dass sich der Bund der Niederländischen Gewerkschaftsbewegung aktiv an der Überwachung der Umsetzung der Konvention 169 beteilige. So habe der Gewerkschaftsbund Informationen von indigenen Organisationen in Brasilien eingeholt und diese in seinen Bericht an das Expertenkomitee der ILO einfließen lassen. Marc Steinlin und René Kuppe berichteten von den gescheiterten Bemühungen in der Schweiz und Österreich zu einer Ratifizierung der Konvention. In beiden Fällen liefen die Kampagnen zunächst erfolgreich an, scheiterten jedoch gleichermaßen an der Möglichkeit, dass sich Roma, Sinti und die Schweizer Jenische oder „Fahrenden“ als „in Stämmen lebend“ im Sinne des Übereinkommens deklarieren könnten. In beiden Fällen reichte also die theoretische Möglichkeit, dass es einen konkreten Anwendungsfall geben könnte, aus einen Beitritt zur Konvention zu verhindern. Dass solche Befürchtungen auch in Deutschland einen erheblichen Hinderungsgrund darstellen, obwohl doch zuvor gerade die angebliche Nicht-Anwendbarkeit des Übereinkommens von den Beitrittsgegnern als Hauptargument ins Feld geführt worden war, verleiht der Diskussion absurde Züge. In der anschließenden Podiumsdiskussion betonte der Bundestagsabgeordnete Sigmund Ehrmann (SPD), die Debatte dürfe sich nicht nur um die innenpolitischen Konsequenzen drehen, in erster Linie müssten die Widersprüchlichkeiten, die in der Wirtschaftspolitik, Verteidigungs- und Außenpolitik bestehen, gelöst werden. Thilo Hoppe, Sprecher der grünen Fraktion für Menschenrechte und Entwicklungspolitik ergänzte, die Frage, ob nach einer Ratifizierung der Konvention auch die Kinderarbeit bei den Sinti erlaubt werden müsse, sei ein Scheinargument (Schließlich kann die Konvention ausdrücklich nicht dazu verwandt werden, bestehende Menschenrechte einzuschränken). Beide Parlamentarier plädierten für eine Ratifizierung der Konvention noch innerhalb der Dekade der indigenen Völker und sagten ihr diesbezügliches Engagement zu, wobei sie auf die Unterstützung durch NROs angewiesen seien. Im Rahmen der Diskussion tauchte noch einmal die Frage auf, warum sich die Bundesregierung mit der Ratifizierung dieser Konvention so schwerer tue als im Falle anderer Abkommen. Lioba Rossbach de Olmos vom Klimabündnis gab zu bedenken, dass der Prozess der Prüfung offener Fragen mitunter durch unabhängige Rechtsgutachten, wie sie in solchen Fällen üblich sind, beschleunigt und gefördert werden könne. Zuvor hatte Marcelo Castro-Fox klargestellt, dass die ILO nicht in der Lage sei, verbindliche Rechtsgutachten zu produzieren und dass dies nicht ihre Aufgabe sei. Amilcar Pop hob noch einmal die Notwendigkeit hervor, die Effektivität von Rechtsmechanismen zum Schutz indigener Völker zu stärken hervor und plädierte für eine Globalisierung der Menschenrechte als Gegenpol zur wirtschaftlichen Globalisierung. Die ILO-Konvention 169 enthalte Mindeststandards, die nicht alle Probleme lösen könnten, aber einen wichtigen Schritt darstellten. Den Ausklang des Samstag bildete eine Darbietung mongolischer und tuwinischer Musik von Galtai Galsan und Daschdulan aus der Mongolei. Strategischen Diskussionen und der Zukunftsplanung war der Sonntag gewidmet. Ziel des in Iserlohn neu gegründeten „KoKreis ILO 169“ ist der Betritt der Bundesrepublik zum ILO-Übereinkommen bis zum Ende der UN-Dekade der Indigenen Völker. Ob dieses ambitionierte Ziel letztendlich erreicht werden wird, ist noch offen. Doch das in Iserlohn ins Leben gerufene Bündnis ist deutlich breiter als alle seine Vorgänger, wie u.a. die Beteiligung der großen kirchlichen Hilfswerke und die angestrebte Einbindung der Gewerkschaften zeigt. Nach Iserlohn haben bislang zwei Folgetreffen stattgefunden. Eine Website www.ilo169.de wird derzeit von infoe vorbereitet. Zudem werden derzeit Lobbygespräche und weitere Publikationen vorbereitet. Doch bis zum Ende der Dekate am 31. Dezember diesen Jahres bleibt noch viel zu tun. Sabine Schielmann / Johannes Rohr